La desigualdad ocupa un lugar más importante en la agenda de los formuladores de políticas hoy que en mucho tiempo. Con la reacción política y social contra el orden económico establecido que alimenta el aumento de los movimientos populistas y las protestas callejeras de Chile a Francia, los políticos de todo tipo han convertido el tema en una prioridad urgente. Y mientras que los economistas solían preocuparse por los efectos adversos de las políticas igualitarias sobre los incentivos del mercado o el equilibrio fiscal, ahora les preocupa que demasiada desigualdad fomente el comportamiento monopolista y socave el progreso tecnológico y el crecimiento económico.
La buena noticia es que no nos faltan herramientas políticas para responder a la creciente desigualdad. En una conferencia reciente que organicé con Olivier Blanchard, ex economista jefe del Fondo Monetario Internacional, un grupo de economistas presentó una amplia gama de propuestas, que abarcaban las tres dimensiones de una economía: preproducción, producción y postproducción.
Las intervenciones importantes previas a la producción son políticas educativas, de salud y financieras que dan forma a las dotaciones con las que las personas ingresan a los mercados. Las políticas tributarias y de transferencia que redistribuyen los ingresos del mercado entran en la categoría de postproducción.
La categoría restante, intervenciones en la etapa de producción, incluye quizás las ideas más pioneras. Las políticas en esta categoría se dirigen directamente a las decisiones de empleo, inversión e innovación de las empresas mediante la configuración de los precios relativos, el entorno de negociación entre los demandantes para la producción (trabajadores y proveedores, en particular) y el contexto regulatorio. Algunos ejemplos son los salarios mínimos, las normas de relaciones laborales, las políticas de innovación favorables al empleo, las políticas basadas en el lugar y otros tipos de políticas industriales, y la aplicación antimonopolio.
Algunas políticas, como las intervenciones para la primera infancia, los programas de desarrollo de la fuerza laboral y la financiación pública de la educación terciaria, están bien probadas y hay evidencia de que funcionan. Otros, como el impuesto sobre el patrimonio, siguen siendo controvertidos o, como sucede con las políticas basadas en el lugar, van acompañados de una considerable incertidumbre con respecto a su diseño óptimo. No obstante, existe un consenso creciente de que cierta experimentación política es deseable y necesaria.
Pero una pregunta fundamental ha recibido relativamente poca atención: ¿qué tipo de desigualdad deberían abordar estas medidas? Las políticas para abordar la desigualdad generalmente se centran en reducir los ingresos en la parte superior, como con los impuestos progresivos a la renta, o en elevar los ingresos de los pobres mediante, por ejemplo, subsidios en efectivo a familias por debajo de la línea de pobreza.
Dichas políticas deberían ampliarse, especialmente en un país como Estados Unidos, donde los esfuerzos existentes son insuficientes. Pero la desigualdad de hoy también requiere un enfoque diferente que se centre en las inseguridades económicas y las ansiedades de los grupos en el medio de la distribución del ingreso. Nuestras democracias pueden minimizar las amenazas de conflictos sociales, nativismo y autoritarismo solo al impulsar el bienestar económico y el estatus social de los trabajadores de clase media y baja.
La necesidad de tal enfoque se refleja en el hecho de que los indicadores convencionales de desigualdad son un mal indicador de descontento económico y político en las democracias. En Francia, por ejemplo, la extrema derecha ha logrado grandes avances y las protestas sociales (por los llamados chalecos amarillos) han sido generalizadas. Sin embargo, la desigualdad (medida por el coeficiente de Gini o la participación de los principales ingresos) no ha aumentado mucho, a diferencia de la mayoría de las otras democracias ricas. Del mismo modo, las protestas callejeras actuales en Chile se producen después de dos décadas de reducción significativa en la desigualdad de ingresos. La elección del presidente de los Estados Unidos, Donald Trump, en 2016 no se basó en los estados más pobres, sino en aquellos en los que las oportunidades económicas y la creación de empleo quedaron rezagadas con respecto al resto del país.
Claramente, el descontento proviene de la desigualdad de un tipo diferente, que afecta principalmente a la mitad de la distribución del ingreso. Una parte clave del problema es la desaparición (y la relativa escasez) de empleos buenos y estables.
La desindustrialización ha desperdiciado muchos centros de fabricación, un proceso agravado por la globalización económica y la competencia de países como China. Los cambios tecnológicos han tenido consecuencias particularmente adversas para los trabajos en el medio de la distribución de habilidades, afectando a millones de trabajadores de producción, administrativos y de ventas. La disminución de los sindicatos y las políticas para aumentar la "flexibilidad" de los mercados laborales ha contribuido aún más a la informalización del empleo.
Otra parte de la historia, que no se refleja en las medidas convencionales de desigualdad, es la creciente separación geográfica, social y cultural entre grandes segmentos de la clase trabajadora y las élites. Esto se refleja más inmediatamente en la segmentación espacial entre centros urbanos prósperos y cosmopolitas y comunidades rurales rezagadas, pueblos más pequeños y áreas urbanas periféricas.
Estas brechas espaciales impulsan y se ven reforzadas por divisiones sociales más amplias. Las élites metropolitanas profesionales están conectadas a redes globales y son altamente móviles. Esto hace que su influencia en los gobiernos sea aún más fuerte, al tiempo que los distancia de los valores y prioridades de sus compatriotas menos afortunados, que se distancian y se resienten de un sistema económico-político que aparentemente no les funciona ni les importa. La desigualdad se manifiesta en la forma de una pérdida percibida de dignidad y estatus social por parte de los trabajadores menos educados y otros "extraños".
Los economistas están llegando a reconocer que combatir la polarización resultante depende en gran medida de revitalizar la capacidad de la economía para generar buenos empleos. No hay escasez de ideas aquí, tampoco. Las instituciones del mercado laboral y las normas comerciales mundiales deben reformarse para fortalecer el poder de negociación del trabajo frente a los empleadores móviles a nivel mundial. Las empresas mismas deben asumir mayores responsabilidades para sus comunidades locales, empleadores y proveedores. El apoyo gubernamental a la innovación debe estar dirigido hacia tecnologías explícitamente favorables al empleo. Podemos imaginar un régimen completamente nuevo de colaboración público-privada al servicio de la construcción de una economía de buenos empleos.
Muchas de estas ideas no han sido probadas. Pero los nuevos desafíos requieren nuevos remedios. Si no estamos listos para ser audaces e imaginativos al servicio de la creación de economías inclusivas, cederemos el terreno a vendedores ambulantes de ideas viejas, probadas y desastrosas.