Durante décadas, la UE implementó un enfoque horizontal de la política industrial, basándose en normas de competencia y ayudas estatales y, en principio, sin otorgar ningún privilegio o ventaja a sectores o empresas específicos y promoviendo la eficiencia económica general y el bienestar de los consumidores.
Sin embargo, la creciente fragmentación geopolítica, la falta de respeto a las normas de la Organización Mundial del Comercio y la utilización de la ayuda estatal como arma económica por parte de otras jurisdicciones importantes, como Estados Unidos y China, han alterado significativamente el enfoque de la UE hacia las políticas industriales, que son de una naturaleza cada vez más vertical.
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Todos los esfuerzos de la UE en políticas industriales tienen algo en común: la falta de un presupuesto sustancial y mutualizado para llevar adelante sus ambiciosos objetivos.
Las políticas industriales verticales consisten en apoyo directo a industrias clave y ayudas y subsidios estatales personalizados para sectores específicos, con el objetivo de fortalecer su posición en los mercados globales.
El debate sobre la necesidad de cambiar la orientación de las políticas industriales también se vio impulsado por la decisión de la Comisión Europea en 2019 de bloquear la fusión de Alstom y Siemens, lo que llevó a algunos estados miembros a abogar por la subordinación de las políticas de competencia a los objetivos industriales.
Además, en el mundo académico hay un número creciente de voces, como Mariana Mazzucato o dani rodrikabogando por un papel activo del Estado en la política industrial.
¿Pero este nuevo enfoque de la UE hacia la política industrial está perjudicando al mercado interior de la UE? Como argumentaré, efectivamente lo es.
Tomemos como ejemplo a Estados Unidos. Si bien la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) fue una buena noticia histórica en términos del compromiso de Estados Unidos con la transición verde (369 mil millones de dólares), [€344bn] en incentivos para programas energéticos y relacionados con el clima), su sesgo altamente proteccionista era una clara amenaza al libre comercio.
De hecho, el IRA, junto con la Ley de Chips y Ciencia, introducen un campo de juego desigual a favor de las empresas con sede en Estados Unidos, creando incentivos para que las empresas extranjeras se trasladen a Estados Unidos. Este es particularmente el caso en la UE: mientras que las empresas mexicanas y canadienses califican para exenciones para beneficiarse de los incentivos estadounidenses, las empresas europeas generalmente no, ya que no existe un acuerdo de libre comercio entre los EE. UU. y la UE.
¿Cuál ha sido la reacción de la UE frente a las medidas proteccionistas de otras jurisdicciones?
Una relajación de las normas sobre ayudas estatales. Un ejemplo de ello es la última versión del Marco temporal de crisis y transición (TCTF), adoptado en marzo de 2023, que permite a los estados miembros de la UE apoyar inversiones en la fabricación de equipos relevantes para la transición hacia una economía neta cero para evitar que una inversión se ubique fuera del Espacio Económico Europeo.
Además, los estados miembros pueden incluso otorgar ayuda equivalente a los subsidios extranjeros para respaldar esas inversiones.
Estas disposiciones antideslocalizaciones del TCTF ya se han puesto en práctica: en enero de 2024, la Comisión Europea aprobó la concesión de 902 millones de euros de ayuda estatal por parte de Alemania para apoyar a Northvolt en la construcción de una planta de producción de baterías para vehículos eléctricos. para fomentar la transición hacia una economía neta cero.
Al notificar la ayuda estatal, Alemania dejó claro que sin la ayuda Northvolt establecería la planta en EE.UU., donde se ofrecía ayuda en particular en el marco del IRA.
¿Coincidencia alemana?
¿Es una mera coincidencia que Alemania, uno de los Estados miembros de la UE con mayor capacidad fiscal, se haya beneficiado de esta relajación de las normas sobre ayudas estatales? Por supuesto, esto pretendía ser una pregunta retórica, pero permítanme proporcionar algunas pruebas de apoyo: bajo el Marco Temporal anterior, Alemania y Francia representaron casi el 80 por ciento del total de la ayuda estatal concedida en la UE.
Los esfuerzos de la UE en políticas industriales no terminan aquí: también vale la pena mencionar la Ley de Chips de la UE, la Ley de Materias Primas Críticas y la Ley de Industria Net Zero.
Y todos tienen algo en común: la falta de un presupuesto sustancial y mutualizado para llevar adelante sus ambiciosos objetivos.
Por ejemplo, si bien la Ley de Chips de la UE parece ser la respuesta europea a la Ley de Chips de Estados Unidos, la verdad es que sus presupuestos son muy diferentes: hasta 42.000 millones de euros de inversiones públicas y privadas frente a 54.000 millones de dólares de inversiones únicamente públicas, respectivamente.
Además, el diseño de las políticas de semiconductores recae en los estados miembros individuales, lo que crea superposiciones, problemas de coordinación y el riesgo para la UE como bloque de no poder duplicar su participación en la producción de chips del 10 por ciento al 20 por ciento para 2030.
Reemplazar las políticas industriales horizontales por verticales es probablemente el camino a seguir para la UE dada la postura geopolítica actual.
Sin embargo, es importante que el sector público sea consciente de sus limitaciones de información al implementar cualquier política vertical y que existan salvaguardas suficientes para evitar que el sector privado capture a las autoridades públicas.
Hay casos claros de políticas verticales exitosas, como el de Corea del Sur, pero también de fracasos flagrantes, como en algunos países latinoamericanos.
Además, las políticas industriales verticales no deberían llevarse a cabo en detrimento del mercado interior de la UE, uno de los elementos que ha traído más prosperidad a los ciudadanos de la UE. Las políticas industriales verticales no siempre están reñidas con la política de competencia. Airbus es un claro ejemplo de ello, habiendo sido resultado de una política industrial vertical que fomentó una mayor competencia en el sector de los aviones de alta capacidad.
En las circunstancias actuales, cualquier relajación de las normas de ayuda debería ir acompañada de un presupuesto mutualizado, especialmente en el contexto de la desactivación de la cláusula de escape general de las normas fiscales de la UE.
Algunos pueden argumentar que grandes cantidades de fondos de la Próxima Generación de la UE (NGEU) son suficientes para que los estados miembros con menor capacidad fiscal puedan llevar adelante cualquier inversión necesaria. Pero hay que recordar que el NGEU fue concebido como un plan de recuperación para los Estados miembros más afectados por la pandemia y que el uso de los fondos está ligado al cumplimiento de hitos y objetivos que no necesariamente reflejan las circunstancias geopolíticas actuales.
Una posible forma de avanzar podría ser recanalizar los fondos no utilizados del NGEU (que probablemente ascenderán a varias decenas de miles de millones), además de otros programas de inversión conjuntos, como un posible programa europeo de inversión en defensa.
También es imprescindible la coordinación entre los Estados miembros bajo los auspicios de la Comisión Europea. Si la UE quiere convertirse en un actor geopolítico, necesita comportarse como tal y para ello es necesaria la coordinación.
Y, por último, también se necesita transparencia y evaluación ex post de las políticas promulgadas para afinar aún más las políticas futuras y crear un sentido de responsabilidad ante los ciudadanos europeos.