Todavía estamos en las primeras etapas de tratar con COVID-19. Sin embargo, ya está claro que este nuevo coronavirus tendrá efectos duraderos en la economía global, cómo enfrentamos las pandemias y quizás incluso en la arquitectura de la ayuda internacional. Esto se debe a que la pandemia de COVID-19 está poniendo el foco en una de las distorsiones menos notadas del sistema de ayuda internacional: hace exactamente lo contrario de lo que la evidencia requiere.
Para entender por qué necesitamos distinguir entre dos tipos de ayuda. Los préstamos tradicionales a los países buscan mejorar los resultados en países en desarrollo individuales, mientras que el financiamiento de bienes públicos mundiales (GPG) tiene como objetivo mejorar el bienestar global. Esto último incluye el desarrollo de tecnologías para promover la productividad agrícola, acciones para prevenir el cambio climático y mitigar su impacto, creación de conocimiento, provisión de información y, por supuesto, prevenir y enfrentar pandemias.
Por lo tanto, los donantes deben decidir cómo asignar sus fondos entre estos dos tipos de ayuda. Claramente, esta decisión debe ser informada por la investigación con respecto a la efectividad relativa de los préstamos a los países y la financiación de GPG.
La evidencia sobre los préstamos a los países es muy controvertida, con escépticos de ayuda incondicional en la tradición de Lord Peter Bauer, Milton Friedman, Angus Deatony Bill Easterly se opuso a defensores igualmente fuertes como Jeffrey D. Sachs, Bill Gatesy Bono. Una lectura justa de la evidencia sería que incluso si se exagera el escepticismo de la ayuda, es difícil encontrar evidencia convincente de que los préstamos a los países tengan beneficios sustanciales a largo plazo. (Esta es también la conclusión de que Raghuram G. Rajan y yo alcanzado en una serie de documentos sobre el impacto de la ayuda).
Por otro lado, financiar GPG es incontrovertiblemente beneficioso. Por ejemplo, las actividades que condujeron a la revolución verde, no solo los descubrimientos iniciales, sino también su posterior adaptación por una red de institutos de investigación agrícola financiados con fondos públicos en todo el mundo, arrojaron importantes ganancias globales. También lo hizo la erradicación de la viruela. El financiamiento de compromisos anticipados del mercado que garantizan retornos para las compañías farmacéuticas que realizan importantes descubrimientos médicos, una idea asociada con el economista ganador del Premio Nobel Michael Kremer, es otro ejemplo de un GPG invaluable.
Pero a pesar del claro balance de evidencia, una proporción abrumadora de ayuda se dedica a préstamos a países, con solo una fracción asignada para financiar GPG. Aunque no hay estimaciones definitivas, Scott Morris, del Centro para el Desarrollo Global, dice que solo el 15-25% de la cartera de préstamos total del Banco Mundial es dedicado a GPG. E incluso en una interpretación generosa de lo que constituye un GPG, esa participación aumentaría a solo el 35%. Además, esta proporción es aún menor en el caso de los países más pobres del mundo: la Asociación Internacional de Fomento, el brazo concesionario de préstamos del Banco Mundial, solo dirige 11% de su financiación a bienes públicos regionales y mundiales.
¿Qué pasa con otros donantes importantes? No conocemos el porcentaje de financiación que las filantropías privadas, como la Fundación Bill y Melinda Gates, que se han convertido en importantes actores internacionales, asignan a GPG. Pero sí sabemos que el participante reciente más importante del club de ayuda – China – está dedicando casi todos sus recursos bajo la iniciativa Belt and Road a financiar infraestructura en países prestatarios, y no a GPG.
No es difícil entender por qué la asignación de ayuda internacional está tan sesgada a favor de los préstamos a los países. Esta es una conspiración en la que hay perpetradores pero no hay delito aparente.
Para empezar, a los donantes les encanta ejercer el poder que conlleva otorgar préstamos directamente a los países en desarrollo y dictar prioridades alineadas con sus propias preferencias. Y los gobiernos receptores son igualmente cómplices; después de todo, una financiación más barata significa más gasto, lo que siempre es útil para los titulares políticos.
Por el contrario, las ganancias del financiamiento de GPG son nebulosas, distantes y no claramente identificables para las acciones de los donantes. Para los gobiernos prestatarios, también, la elección entre efectivo barato hoy y beneficios inciertos en el futuro es obvio.
Estas distorsiones siempre han sido un problema. Pero como la pandemia de COVID-19 ha dejado en claro, la necesidad de GPG está proliferando, y los mercados privados, por definición, no los financiarán. Para tener una idea de la magnitud de los recursos requeridos, considere la estimación reciente de la Universidad de Princeton Ashoka Mody que Italia necesitará alrededor de $ 600-800 mil millones en asistencia externa para ayudarla a responder a su calamidad de coronavirus. Y esta es la cantidad necesaria para combatir a un público global "malo" en un momento dado en un país relativamente rico.
En un mundo de recursos infinitos y buena voluntad y generosidad desenfrenada, los donantes siempre podrían aumentar la financiación de GPG sin reducir los préstamos a los países. Pero en el mundo real, la dotación para dar se está reduciendo, lo que significa que los incentivos de asignación distorsionados tendrán serias consecuencias.
El mensaje para la comunidad internacional de donantes, no solo para los prestamistas tradicionales como el Banco Mundial, sino también para los actores emergentes como las fundaciones privadas y China, es claro. La arquitectura de la ayuda necesita una renovación radical para que grandes cantidades de dinero, posiblemente cientos de miles de millones de dólares anuales, puedan dedicarse a los bienes públicos mundiales. Y algo de esto tendrá que ser financiado mediante la reducción de los préstamos existentes a los países.
Al alinear la práctica con la evidencia, el mundo podría comenzar a abordar los desafíos masivos del futuro de una manera seria. Al igual que la pandemia COVID-19 de hoy, estos desafíos serán devastadoramente despectivos para las fronteras nacionales y los gobiernos nativistas.