Esta historia es parte de una serie en curso sobre las relaciones entre Estados Unidos y China, producida conjuntamente por South China Morning Post y POLITICO, con informes de Asia y Estados Unidos.
El mundo no terminará el 10 de diciembre, pero para muchos que han pasado sus carreras dentro del sistema global de supervisión comercial, la fecha tiene consecuencias apocalípticas.
Es entonces cuando el máximo órgano de resolución de disputas de la Organización Mundial del Comercio dejará de funcionar después de que la administración del presidente Donald Trump bloqueó las reelecciones al panel. Sin un sistema de apelaciones que funcione, es posible que las disputas comerciales internacionales nunca vean una solución y puedan evolucionar rápidamente en guerras arancelarias que se salgan de control.
Estados Unidos no parece estar ansioso por evitar una crisis hasta que otros países admitan que la OMC, en parte foro de negociación y parte policía de comercio, ha fallado en múltiples formas.
"No creo que hasta este momento la administración haya estado satisfecha con el tipo de respuestas que ha recibido de otros miembros", dijo Stephen Vaughn, quien renunció la primavera pasada como asesor general del Representante Comercial de Estados Unidos, Robert Lighthizer.
La brecha entre las perspectivas estadounidense y europea se amplió aún más el año pasado cuando Bruselas se puso del lado de India y China.
La crisis inminente expone grietas más profundas en la OMC. La organización basada en el consenso, que incluye 164 países con etapas de desarrollo económico muy divergentes, no ha logrado establecer nuevas reglas para un comercio más libre desde que se formó en 1995. Las negociaciones iniciadas en Doha en 2001 finalmente fueron declaradas muertas por Estados Unidos en 2015 después de arrojar pocos resultados.
Estados Unidos podría usar su agenda para neutralizar aún más a la OMC con sede en Ginebra, después de que Bloomberg informó a principios de este mes que había planteado la posibilidad de bloquear la aprobación del presupuesto bienal de la organización. Sin dinero, el organismo global cerraría efectivamente el próximo año.
“Esta es la parte deprimente: el Titanic ha golpeado el iceberg. No se hunde en 13 minutos, pero se hunde y ¿cómo lo arreglamos? ”, Dijo Deborah Elms, directora ejecutiva del Asian Trade Center. “Todos están preparando las tumbonas y la banda nunca ha sonado mejor. Pero mientras tanto, el bote se está hundiendo y ¿cómo se resuelve este problema cuando la gente ni siquiera quiere admitir que el bote chocó contra el iceberg?
¿Cómo llegamos aquí?
Estados Unidos tiene una larga lista de quejas ante el Órgano de Apelación de la OMC, la última parada en lo que algunos consideran un proceso de solución de controversias excesivamente deliberativo e innecesariamente largo. El informe anual del organismo para 2018 mostró que la disputa comercial promedio pasó 859 días en la etapa del panel, luego 395 días en apelación, lo que significa 1,267 días, o tres años y medio en total, toda una vida en la era de la información.
El panel superior generalmente tiene siete personas, pero necesita un mínimo de tres jueces para escuchar los casos y emitir fallos. La tenencia de dos de los tres miembros actuales expirará el 10 de diciembre, dejando solo un juez restante: el profesor chino Hong Zhao.
Incluso si los EE. UU. Logran introducir soluciones al sistema de disputas, los funcionarios estadounidenses tienen una letanía de otros cambios que desean ver en la OMC.
Entre las mayores objeciones de los EE. UU. Está la forma en que los miembros del panel han elaborado sus propias reglas en ausencia de una guía clara de los numerosos acuerdos alcanzados cuando se fundó la OMC en 1995.
"Creo que ha estado claro durante mucho tiempo que el Órgano de Apelación se ha encargado de llenar los vacíos y de hacer normas en áreas donde los miembros no han hablado", dijo Vaughn. "Estados Unidos ha estado muy preocupado durante mucho, mucho tiempo y otros miembros, incluida la Unión Europea, han estado menos preocupados y eso es algo que creo que la administración realmente dice que debe tomarse más en serio".
De hecho, las quejas estadounidenses con el Órgano de Apelación no comenzaron con Trump. En 2016, la administración del presidente Barack Obama impidió que Seung Wha Chang, de Corea del Sur, cumpliera un segundo mandato. Fue acusado de exceder el alcance de su mandato legal en varios fallos.
El gobierno de Obama también impidió la reelección de Jennifer Hillman, una estadounidense y ex funcionaria de comercio de EE. UU., Por temor a que ella no fuera lo suficientemente agresiva al emitir disensiones en las decisiones que atacaban las leyes comerciales estadounidenses.
"Estados Unidos ha forzado conscientemente una crisis dentro de la OMC en torno al Órgano de Apelación porque creíamos que se había desviado con el paso de los años de su mandato y que la crisis era necesaria para tratar de lograr un cambio de rol", dijo Robert Holleyman, diputado de comercio de Estados Unidos. representante bajo la administración de Obama.
Una Organización Mundial del Comercio debilitada podría traer de vuelta una era que permitiera a los países económicamente fuertes impulsar a otras naciones | Fabrice Coffrini / AFP a través de Getty Images
Estados Unidos ve el papel del Órgano de Apelación como uno que hace cumplir estrictamente un "contrato" acordado por los miembros de la OMC. Sin embargo, la Unión Europea y muchos otros países ven al organismo como un tribunal que puede crear nuevas leyes para la organización, dijo recientemente el Director General Adjunto de la OMC, Alan Wolff.
Lighthizer hizo ese mismo punto en un raro discurso público en 2017 cuando dijo que la UE ve a la OMC y sus reglas de solución de disputas como "una especie de gobierno en evolución".
"Hay una idea muy diferente entre estas dos cosas", dijo Lighthizer. "Y creo que solucionar eso es lo que tenemos que hacer".
La brecha entre las perspectivas estadounidense y europea se amplió aún más el año pasado cuando Bruselas se puso del lado de India y China en una propuesta que, según Washington, haría que el Órgano de Apelación fuera aún menos responsable ante los países miembros de la OMC. Una persona cercana a Lighthizer dijo que el jefe de comercio estaba particularmente indignado después de que la UE se doblara en esa posición vista como completamente opuesta a la de Estados Unidos.
Si bien China e India se opondrán inevitablemente a las quejas de Estados Unidos, el apoyo del mayor bloque comercial del mundo se considera un requisito para los cambios a largo plazo, dijo la persona.
La administración Trump, los sindicatos y otros constituyentes consideran la membresía de China en la OMC como la sentencia de muerte para la industria manufacturera estadounidense.
El enviado de Trump a la OMC, Dennis Shea, dijo durante una reunión de alto nivel en octubre que "es difícil ver cómo podemos encontrar soluciones a un" problema "que no estamos de acuerdo en que exista".
Incluso los defensores acérrimos del sistema dicen que la UE y otros deben reconocer el problema.
"Necesitará escuchar de la Unión Europea y otros que han sido vistos como escépticos: que están de acuerdo con los principios fundamentales que Estados Unidos defiende, que el Órgano de Apelación se ha desviado", dijo Hillman, cuyo un período en el Órgano de Apelación duró de 2007 a 2011.
Los partidarios de las tácticas de Trump dicen que las consecuencias negativas del cierre del Órgano de Apelación han sido demasiado exageradas. Incluso si las naciones no pueden apelar, las quejas comerciales aún pueden presentarse y potencialmente resolverse formal o informalmente en niveles más bajos.
La inquietud ante la posibilidad de no tener una autoridad final sobre disputas ha llevado a Canadá y la UE a comenzar a trabajar en un "Órgano de Apelación en la sombra" que imitaría gran parte de la versión de la OMC. Los jueces estarían formados por ex miembros del Órgano de Apelación.
"Estados Unidos está adoptando una actitud irresponsable al permitir que la organización se vuelva ineficaz" – Long Yongtu, principal negociador de China durante las conversaciones bilaterales de adhesión de Beijing a la OMC
Pero incluso si los EE. UU. Logran superar sus soluciones al sistema de disputas, los funcionarios estadounidenses tienen una letanía de otros cambios que quieren ver en la OMC. Incluyen hacer que sea más difícil para países como China autoproclamarse un estado de "desarrollo", lo que les otorga cierto trato preferencial en el comercio. Estados Unidos también quiere más transparencia de todas las naciones, especialmente de China, en los subsidios otorgados a las empresas nacionales que exportan.
Una Organización Mundial del Comercio debilitada podría traer de vuelta una era que permitiera a los países económicamente fuertes impulsar a otras naciones. Antes de que la OMC estableciera un proceso rígido de disputas, el comercio se regía por el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, que resolvió las disputas comerciales a través de la fuerza diplomática en lugar de una forma deliberada y legal.
Es posible que eso no se vea necesariamente como algo malo para Trump y su cuadro de funcionarios comerciales, que durante mucho tiempo vieron a la OMC como una institución sospechosa destinada a socavar la soberanía económica de Estados Unidos.
"En esa etapa, todo se sale de control", dijo Stuart Harbinson, ex representante de Hong Kong en la OMC, ahora consultor de comercio internacional en Hume Brophy. "Creo que ese será el escenario del fin del mundo".
La conexión de Beijing
El descontento de Lighthizer con el proceso de apelaciones de la OMC solo empeoró después de que China se uniera al grupo de comercio global en 2001.
Ese es un estribillo común entre los observadores de la OMC de China. China está abierta a reformas, dicen, pero Estados Unidos es intransigente en su comportamiento.
"El sistema de solución de diferencias de la OMC simplemente no está diseñado para hacer frente a un sistema legal y político, por lo que está en desacuerdo con las premisas básicas sobre las que se fundó la OMC", dijo Lighthizer sobre China en un testimonio de 2010 a la Revisión Económica y de Seguridad entre Estados Unidos y China. Comisión.
El ex abogado de comercio había pasado la mayor parte de su carrera defendiendo los intereses de las compañías siderúrgicas estadounidenses al presentar deberes de protección para protegerse contra los precios injustos y los subsidios posibles gracias al gigante de la economía estatal de China. Sus frustraciones con el Órgano de Apelación aumentaron después de que las decisiones continuaron socavando las leyes comerciales estadounidenses que se utilizaron para proteger la economía contra China y los malos actores.
"Ha habido muchos casos en las leyes de dumping y de derechos compensatorios, de remedios comerciales, donde, en mi opinión, las decisiones son realmente indefendibles", dijo Lighthizer en 2017.
La administración Trump, los sindicatos y otros constituyentes consideran la membresía de China en la OMC como la sentencia de muerte para la industria manufacturera estadounidense. La membresía en la OMC requería que EE. UU. Abriera aún más su mercado a la máquina industrial de Beijing, incluso cuando China era acusada rutinariamente de ignorar las reglas de la organización.
El hecho de que la OMC no abordara cuestiones como el robo de propiedad intelectual y la transferencia forzada de tecnología llevó a la administración Trump a actuar sola y con fuerza como parte de su actual guerra comercial. Los funcionarios de comercio de Estados Unidos han defendido la decisión de lanzar una contundente guerra comercial con China fuera del proceso formal de disputas de la OMC con el argumento de que las reglas comerciales globales no abordan las transgresiones de Beijing.
"China ciertamente quiere tener un mercado global abierto y apoya la globalización, pero no creo que los líderes chinos estén listos para cambiarse" – Un abogado chino que deseaba permanecer en el anonimato.
En ese sentido, es poco probable que los problemas de la OMC se resuelvan hasta que las dos economías más grandes del mundo concluyan las negociaciones en sus disputas arancelarias, un proceso que podría llevar años.
Long Yongtu, quien fue el principal negociador de Beijing durante las conversaciones bilaterales sobre la adhesión de China a la OMC en 2001, describe al Órgano de Apelación como su "joya de la corona". No deja dudas de a quién responsabilizaría por su desaparición.
"Estados Unidos está tomando una actitud irresponsable al permitir que la organización se vuelva ineficaz", dijo Long en una entrevista en Shenzhen a principios de noviembre. "La acción de los Estados Unidos de aplicar aranceles más altos a decenas de millones de dólares en productos chinos es una violación total de las promesas y normas de la OMC. Si se ignoran las reglas de la OMC, todo el juego estará en un estado de caos. Creo que ese es el mayor daño al comercio mundial ".
Yu Yongding, un destacado economista chino y ex miembro del Comité de Política Monetaria del Banco Popular de China, agregó que Estados Unidos debería ser "condenado con firmeza" por "bloquear el nombramiento de jueces para el órgano de apelación de la OMC".
“Si no hay una decisión final, no hay jueces, el mecanismo de disputa no puede funcionar correctamente. Hay que resolver estos problemas, por lo tanto, China debe condenar resueltamente a Estados Unidos ", dijo.
Ese es un estribillo común entre los observadores de la OMC de China. China está abierta a reformas, dicen, pero Estados Unidos es intransigente en su comportamiento. Este tipo de señalar con el dedo deja en claro que ninguno de los lados está dispuesto a ceder mucho. Además, los expertos chinos rara vez dicen exactamente qué tipo de modificaciones respaldaría Beijing.
Huiyao Wang, fundador del Centro para China y Globalización, un grupo de expertos de Beijing, dijo que China "apoya firmemente la reforma de la OMC", pero no ha descrito qué cambios aceptará.
Uno de los ejércitos de abogados chinos encargados de preparar al país para su adhesión a la OMC en 2001, que deseaba permanecer en el anonimato, agregó: "China ciertamente quiere tener un mercado global abierto y apoya la globalización, pero no creo que los líderes chinos sean listos para cambiarse ", dijo el abogado. “China dice que apoya la globalización. ¿Pero cuáles son los detalles?
Cissy Zhou y Liu Yujing contribuyeron a este informe.
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